“扩权强县”目前正被越来越多的省份试点推行。不可否认，通过扩大县一级政府的权力，受到政策扶持的县（市）的经济发展明显加快。尽管推行过程中也出现了些许不和谐之音，但从实践层面来看，“扩权强县”仍不失为一条发展县域经济、解决“三农”问题的现实路径。同时，它还将对中国未来的行政区划改革有着不可估量的积极意义，可能会成为实质性“省管县”的前置环节。

　　持续数年的“扩权强县”改革工作，已经为中国行政区划改革积累了丰富的经验，并打下了坚实的基础。

　　正当“十一五”规划日益成为中国上下关注的热点问题之际，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇透露，在即将到来的“十一五”期间，中国将按照统筹城乡发展的要求，坚持大中城市和小城镇协调发展的方针，适时启动行政区划试点改革。

　　对于这场早在三年前就曾被公众热烈讨论的改革，中国媒体的最新报道称，下一步的改革目标可能是“建立省县两级政府”。

　　“这种思路和目前正在七八个省份如火如荼实行的‘扩权强县’改革殊途同归”。中国社会科学院相关研究领域一位不愿意透露姓名的专家告诉我们，“尽管在政府层级改革的问题上各方争论尚未有定论，但减少层级的思路毫无疑问是大方向，而‘扩权强县’的做法，恰恰为这种思路积累了丰富的经验，并打下了坚实的基础。”

　　所谓“扩权强县”，是指数年前就开始在浙江等地实施的一种政府财政体制改革，这一改革的核心内容就是通过扩大县一级政府的相关权力，以使县一级政府具有更大的自主权，从而为实现县级政府的经济发展和社会管理职能奠定基础。

　　在过去，一个典型的现象是，由于中国实行国家—省（市、区）—地区（州、市）—县（市）—乡（镇）的五级政府管理模式，有关管理效率的问题一直被质疑和讨论，批评者的主要意见就是认为这种模式不利于发挥县一级政府在经济发展和社会管理中的主体职能。早在1992年，为了“在经济上和上海接轨”，浙江对13个经济发展较快的县市进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。直到2002年8月17日，在浙江省委、省政府的强力推动下，313项本该属于地级市经济管理的权限被“空降”至20个县级政区。

　　正是浙江省持续10多年的改革，带动了全国在这项改革方面的进步。自2002年以来，先后有湖北、河南、山东、江苏、福建、湖南、河北等省先后将部分归属于地级市的经济社会管理权直接赋予经济强县，在财政体制等方面试行“省直管县”。

　　专家坦言，从目前的情况看来，这项改革虽然取得了不错的成效，但仍然有很多问题需要解决，其中，“弱县扩权”是应当注意的主要问题之一。但从总体上看，改革理顺了中国行政基层关系，“如果坚持下去，中国最终建立省、县、乡三级地方政府的设想就是水到渠成的事情。”

　　河北“新希望”

　　年初，河北省政府下发《关于扩大部分县（市）管理权限的意见》，明确在行政区划不变的情况下，“对部分县（市）扩大管理权限，减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本，推动扩权县（市）抓住机遇，加快发展，尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县（市）”。

　　河北省对第一批包括丰宁县、昌黎县、迁安市等22个县（市）扩大管理权限，赋予其与设区市部分相同的经济和社会管理权限。2004年6月2日，在全省扩权强县工作座谈会上，河北省省长季允石要求各设区市要按照“能放都放，放彻底、放到位”的原则，“把该放的权限都放下去，一步到位，不留尾巴”。此后，河北相关县市的“扩权”工作走上了快车道，以丰宁县为例，改革的主要内容之一就是项目直接申报。

　　以前，县里的所有项目都需要通过承德市向省里报批，但《意见》规定，原需经设区市审批或管理的，变为由扩权县（市）自行审批、管理，报市备案；原需经市审核、报省审批的，变为由扩权县（市）直接审核、报省审批，报市备案；对国务院有关部门文件规定须经设区市审核、审批的事项，则采取省、市政府委托和授权等办法放权。

　　审批层级减少直接促动了一些重点项目的建设速度。《商务周刊》的报道说，现在张承高速丰宁段已进入实际操作阶段；装机容量360万千瓦、总投资117亿元的抽水蓄能电站已上报国家发改委，同意开展可行性研究；全长142公里的蓝虎铁路，大唐公司已经同意投资。此外还有一大批工业、农业和旅游新建项目正在上马。“这些项目建成后，可以使丰宁发展提前10年。”该县计划局副局长于延昶说。

　　丰宁县仅仅是所有受益于改革的县市之一，记者通过河北省发改委了解到的情况是，“几乎每个县都和丰宁县一样有了新起色”。

　　或许正是看到了改革带来的巨大成效，6月27日，河北省长季允石召集专题会议，要求全省全面落实科学发展观，在“扩权强县”过程中把发展的权限用好，用扩权促进发展。

　　河南的忧虑

　　尽管“扩权强县”是一项深受民众特别是基层干部欢迎的体制性改革，但河南实行强县扩权后的忧虑多于喜悦。执行新政策后，多环节多层面导致的体制和惯性梗阻，使相关县市遭遇了不少尴尬。

　　2004年5月，河南省出台了《扩大部分县(市)管理权限的意见》，赋予巩义、固始等5县(市)与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，扩大了偃师等30个县(市)部分经济管理权限。这35个县(市)之所以被选中，是因为它们在河南经济中有着举足轻重的地位和作用。

　　河南省政府一位官员说，巩义、项城、永城、固始、邓州5个县(市)从所属的省辖市里“脱颖而出”后，享受省辖市的待遇，几乎是一夜之间，它们在经济管理权限上差不多和自己的上级———省辖市“平起平坐”了。

　　但问题是，在推进强县扩权过程中，一些新的矛盾又凸显出来，使强县扩权受惠的县(市)遭受一连串的尴尬：

　　尴尬一：省辖市对扩权县市的支持力度减弱。比如，在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分没有到位，这样就给县市发展带来很大的资金制约。

　　尴尬二：垂直部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直部门各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。对于垂直部门的一些权力如何定位，是扩还是不扩、扩到什么程度都缺乏一个明显的界定。

　　尴尬三：由扩权带来的这部分县(市)事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾，为了创造好的发展环境，即要主动维护使用对省一级部门的话语权，还要维护与旧“主人”的关系，这就大大增加了这些县(市)主要领导进行协调的工作量。在采访中记者看到，扩权后，扩权县市普遍感到有了“两个婆婆”，造成办公成本增大。

　　这些尴尬的成因，一是扩权县(市)所属职能部门与省里相应厅局对接不好，缺乏联系和沟通，对扩权政策不熟知，用得不足，不活，因此扩权的优势发挥不好；二是省直职能部门工作不到位，缺乏与《意见》相关的实施细则等配套性文件；三是省辖市有关部门执行扩权政策不到位。一些应该下放到县(市)的管理审批权限没有下放，仍须到市里办理，扩权政策执行不彻底。这种“两头热，中间冷”的现象致使扩权县左右为难。

　　河南的不少政府官员表示，希望尽快出台强县扩权的督察机制，并针对现状出台补充政策和配套文件，以强化强县扩权推进的力度。

　　湖北的经验

　　正当河南还在为“改革后遗症”感到头疼的时候，湖北省却于5月12日决定扩大扩权强县试点范围，在第一批20个扩权县（市）的基础上，新增12个县（市）为第二批扩权县（市）；同时，进一步扩大县（市）经济和社会管理权限，推进县域经济的快速发展。

　　2003年以来，湖北省采取了一系列扩权强县的政策，选择经济基础较好的20个县（市）为扩权县（市），下放了239项行政审批、审核权限，省对县（市）实行项目直达、信息直达、资金直达的管理方式；实行了省对县财政直管的重大财政管理体制改革；实行激励性的财政政策，有效地缓解了县级财政困难，增强了县域社会的自我发展能力。

　　为增强县域经济活力，湖北省2004年开始推行“省直管县”财政体制，提高资金运转效率。在省级财政并不宽裕的情况下，省委、省政府提出“财力下移、困难上移”。近几年，湖北还从改善县域经济投资环境入手，缓解中小企业融资难。湖北大力发展民营经济，增强了县域经济发展活力。

　　改革产生了直接收益，扩权当年，京山县和浙江客商签订了一个8亿元的投资项目，审批报告直送省里，两天就完成审批。京山县委副书记田文彪对此十分感慨：“以前一个项目在县、市、省之间来回折腾，至少要三四个月。耗费人力财力，也影响投资者的信心。但现在效率高多了。”

　　统计部门数据显示，2004年，湖北省县域共引进内外资426亿元，比上年增长64%；实际利用外资4.03亿美元，比上年增长近20%。20个扩权县（市）实现地区生产总值1319.1亿元，比上年增长10.76%，占全省县域的38.34%,比3年前提高7.4个百分点；完成一般预算收入39.46亿元，占县域比重达39.28%。

　　是终局还是开始？

　　截至2005年8月底，全国陆续开展扩权强县试点工作的省份已经涉及到浙江、福建、江苏、广东、河南、河北、湖南、湖北、吉林、山东等地。有人认为，这项改革是终局性的，即为强县而扩权，但更多的人则认为，它仅仅是为即将展开的下一轮全国行政区划改革打下了基础，而这一轮改革的重点内容，就是建立省、县、乡三级地方政府。

　　有关这个问题的公开争论早在三年前就发生过，那时，有媒体根据各地出现的“扩权强县”的改革举措而发表猜测性的评论认为，中国将“逐步取消地级市这一级政权，转而实行省直管县，通过改革，使所有的县和市都并行于省级政府之下”。

　　这一评论在当时引起了轰动，但很快被主管行政区划工作的民政部否认，由此，有关省直管县的报道和讨论渐渐平息。

　　但这并不等于没有人关注中国行政区划改革。8月底，北京《华夏时报》再次引用国务院发展研究中心研究员刘勇的话，称中国将启动下一轮行政区划改革，内容直指“省管县”。

　　两次相隔三年看似不相关的报道，却足以耐人寻味———为什么有关省管县的呼吁不断？对此，国家行政学院一位不愿意透露姓名的专家指出：“最重要的原因，在于省管县是一种比较科学的管理层级制度，从机构设置到管理便利，再到发挥地方政府自主权方面，都有市管县制度无可比拟的优势。”

　　如此说来，扩权强县的改革举措，其意义就超出了“扩大县一级政府权力”本身，而涉及到为实现市、县平等的基础性工作。

　　“无论如何，在现有条件下，及时总结各地扩权强县过程中的改革经验，并发现和解决问题，对今后的行政科层制度改革有着不可估量的积极意义。”前述那位专家说。

 　编辑　王若邻